|
PERUSTELUT Ehdottomat luvanmyöntämisesteet Säännös ja sen kehittyminen Ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä säädetään vesilain 2 luvun 5 §:ssä. Alkuperäisen säännöksen (264/1961) mukaan rakentamiseen ei saanut myöntää lupaa, jos rakentaminen vaaransi yleistä terveydentilaa, aiheutti huomattavia ja laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa taikka suuresti huononsi paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Hallituksen esityksessä (HE 64/1959) alkuperäistä 2 luvun 5 §:ää perusteltiin siten, että säännöksen tarkoittamissa tapauksissa "on loukkauksen kohteeksi joutuva yleinen etu siksi huomattava, ettei tärkeänkään hankkeen toteuttaminen, mikäli siitä aiheutuisi niin pitkälle menevä yleisvahingollinen seuraus, olisi asianmukaista." Samanaikaisesti vesilain valmistelun kanssa oli valmisteilla Kemijoen vesistön säännöstelyä koskeva erillislaki. Tätä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 38/1959) todettiin, että syynä erillislain säätämiseen oli, että Kemijoen vesistöstä saatavissa olevan energian hyödyntämiseen tuli ryhtyä ensi tilassa. Tuolloin vielä voimassa ollut vesioikeuslaki oli puutteellinen etenkin tekojärvien avulla toteutettavien säännöstelyhankkeiden osalta. Kun vesioikeuslainsäädännön uudistaminen vaati vielä aikaa, hallitus katsoi tarpeelliseksi ehdottaa Kemijoen vesistön vedenjuoksun säännöstelyä koskevan erillislain säätämistä. Lisäksi lakiehdotuksessa oli eräitä poikkeusluontoisia, lähinnä vahinkojen hyvittämistä koskevia säännöksiä, jollaisten sisällyttäminen koko maata koskevaan vesilakiin ei ilmeisesti tullut kysymykseen. Kemijoen säännöstelylain (62/1960) 3 §:n 1 momentissa oli luvan myöntämisedellytystä koskeva säännös, joka tarkoitukseltaan vastasi vesilain 2 luvun 5 ja 6 §:n säännöksiä. Lupa voitiin antaa, jos "säännöstelytoimenpidettä on pidettävä yleisen edun vaatimana ja säännöstelyn toteuttamisesta saatava hyöty on siitä aiheutuvaa vahinkoa, haittaa ja muuta edunmenetystä olennaisesti suurempi, eikä säännöstely vaikuta haitallisesti ilmastoon, yleiseen terveydentilaan eikä aiheuta muuta yleistä vaaraa." Kemijoen säännöstelylaki kumottiin 9.8.1968 annetulla lailla (495/1968). Hallituksen esityksen (HE 45/1968) perusteluissa todettiin, että harkittaessa tällaisen erillislain edelleen voimassa pysyttämisen tarpeellisuutta, oli syytä kiinnittää huomiota niihin Kemijoen säännöstelylain säännöksiin, jotka merkittävimmin näyttivät poikkeavan vastaavista vesilain säännöksistä. Ehdottoman luvanmyöntämisesteen osalta perusteluissa todettiin seuraavasti: "Kemijoen säännöstelylain 3 §:ssä ja vastaavasti vesilain 2 luvun 5 §:ssä säädetään niistä tapauksista, jolloin haettua lupaa ei voida myöntää. Molemmat lainkohdat ovat periaatteessa samaa tarkoittavia siitä huolimatta, että niiden sisältö on jossain määrin toisistaan poikkeava. Joskin Kemijoen vesistössä suoritettavat säännöstelytoimenpiteet ovat vaikutusalueeltaan laajoja, ei vesilain 2 luvun 5 §:n säännöksen ole katsottava estävän laajamittaista vesistöön rakentamista." Säännös alkuperäisessä muodossaan näyttää ainakin periaatteessa sallivan laajamittaisenkin, Lokan ja Porttipahdan tekojärviin rinnastettavan vesistörakentamisen. Kemijoen säännöstelylakia vuonna 1968 kumottaessa oli suunnitelmissa toteuttaa Kemijoen vesistössä muitakin tekoallas- ja säännöstelyhankkeita. Tuolloin suunnitteluvaiheessa ollut Kemihaaran allas oli kooltaan (A = 326 km2) Vuotosta suurempi ja sen vaikutukset myös selvästi Vuotosta suuremmat. Vuoden 1987 vesilain muutoksella (467/1987) 2 luvun 5 §:ään lisättiin maininta vesiluonnon ja sen toiminnan vahingollisesta muuttumisesta. Perustelujen mukaan muutoksella ei tarkoitettu laajentaa olennaisesti luvanmyöntämiskiellon alaa, vaan kiinnittää harkinnassa huomiota luonnon toimintamekanismeihin. Esimerkkinä ekologisen kriteerin soveltuvuudesta tuotiin esille tilanne, jossa vesikasvillisuus ja -eläimistö tuhoutuisi niin, ettei kalakantoja pystyttäisi erityisin toiminkaan elvyttämään. Säännöstä muutettiin lailla 553/1994, jolloin lainkohdasta poistettiin sanat "ja laajalle ulottuvia". Perusteluissa todettiin, ettei tuolloista erittäin pidättyvää tulkintaa merkittävästi pyritty laajentamaan. Laki 553/1994 tuli voimaan 1.8.1994. Lain voimaantulosäännöksen mukaan vesioikeudessa lain voimaan tullessa vireillä olevaan hakemusasiaan sovelletaan aikaisempaa lakia. Vuotoksen tekojärveä koskeva lupahakemus on tullut vireille 25.9.1992. Hakemukseen sovelletaan näin ollen 2 luvun 5 §:ää sellaisena kuin se oli laissa 467/1987. Vuoden 1994 muutoksella ei ole suoraa vaikutusta Vuotos-hakemusta ratkaistaessa. Välillisesti sillä kuitenkin on merkitystä. Pykälää muuttaessaan lainsäätäjä on ainakin periaatteessa ottanut huomioon yhteiskunnassa lainsäätämishetkellä vallitsevat arvot (esim. luonnonsuojelu) ja erilaiset intressit (esim. energiahuolto). Säännös kuvaa sen säätämishetkellä vallinnutta yhteiskunnallista tilannetta. Lainsäätäjän tarkoituksena on katsottava olleen pitää luvan epäämiskynnys edelleenkin huomattavan korkealla huolimatta siitä, että yhteiskunta ja siinä vallitsevat arvot ja erisuuntaiset intressit ovat muuttuneet vuodesta 1961 ja myös vuodesta 1987. Lakia muutettaessa sekä vuonna 1987 että 1994 lainsäätäjän tiedossa on ollut, ettei säännöksen tulkinnasta ollut ennakkotapauksia. Toisaalta lainsäätäjällä on ollut tiedossa Lokan ja Porttipahdan kaltaisten tekoaltaiden vaikutukset. Lisäksi on huomattava, että Vuotoksen tekojärveä koskeva hakemus oli jo vesioikeudessa vireillä vuoden 1994 vesilain muutosta valmisteltaessa. Siten muutokset on tehty vähintäänkin tietoisena suurten tekoaltaiden vaikutuksista. Näin ollen sen tyyppisiä ympäristön luonnonsuhteisiin ja vesiluontoon kohdistuvia vaikutuksia, joita Lokan ja Porttipahdan tekoaltailla on ollut ja edelleenkin on, ei lähtökohtaisesti voida pitää säännöksessä tarkoitettuina vahingollisina muutoksina. Lainsäätäjän on katsottava tietoisesti halunneen pitää kaikentyyppisten hankkeiden toteuttamisen, mm. suurten tekoaltaiden rakentamisen, periaatteessa mahdollisena. Hakija on väittänyt Lokan ja Porttipahdan lupapäätösten muodostaneen oikeuskäytännön, jonka perusteella voidaan päätellä, ettei Vuotos-hankkeesta aiheudu vesilain 2 luvun 5 §:n tarkoittamia seurauksia. Toisaalta ympäristöministeriö on vedonnut Kemijoen säännöstelylakiin erityislakina ja väittänyt selityksessään, ettei Lokan ja Porttipahdan lupapäätöksillä ole nykyisessä tilanteessa sanottavaa arvoa vesilain tulkintaa ohjaavina ennakkotapauksina. Kuten edellä on todettu, Kemijoen säännöstelylain ja vesilain ehdottomat luvanmyöntämisesteet vastaavat asiaa koskevan hallituksen esityksen (HE 45/1968) mukaan toisiaan. Lokan ja Porttipahdan lupapäätösten voidaan näin ollen katsoa muodostaneen muun muassa vesilain 2 luvun 5 §:n tulkinnasta oikeuskäytännön, joka oli relevantti ainakin 1960-luvun lopulla. Lokka ja Porttipahta ovat luonteeltaan, käyttötarkoitukseltaan ja vaikutuksiltaan Vuotoksen altaaseen verrattavia. Lokan ja Porttipahdan todelliset vaikutukset eivät ainakaan lupaharkintaan vaikuttavilta osin olleet oleellisesti erilaiset kuin lupia myönnettäessä oletettiin. Veden alle jäävien alueiden merkitys tunnettiin, olkoonkin, että Lokan altaan alle jääneiden soiden luonnonsuojelullinen merkitys olisi tänä päivänä toinen kuin tuolloin. Myös altaiden aiheuttama ravinnekuormitus oli ainakin jollakin tarkkuudella tiedossa. Altaiden turvelautat tulivat jossain määrin yllätyksenä. Kalojen elohopeapitoisuuden kohoaminen tekojärvissä tuli esiin vasta 1970-luvun lopussa; ensimmäiset havainnot Lokan ja Porttipahdan kaloista tehtiin vasta vuonna 1980. Ilmiötä ei tunnettu 1960-luvulla, kun luvat myönnettiin. Voitaneen olettaa, että vesilain 2 luvun 5 § tuskin olisi estänyt luvan myöntämistä suurten tekojärvien rakentamiseen 1970-luvulla. Ajan myötä yhteiskunta ja siinä ilmenevät arvostukset ja intressit muuttuvat. Myös lain tulkinnan ja oikeuskäytännön voidaan olettaa muuttuvan, mikäli säännös pysyy ennallaan. Tässä tapauksessa on kuitenkin huomattava, että säännöstä on muutettu sekä vuonna 1987 että 1994. Molemmissa uudistuksissa luvan epäämiskynnys on haluttu pitää korkealla. Vesioikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että alkuperäisessä muodossaan vesilain 2 luvun 5 § periaatteessa salli laajamittaisenkin vesistörakentamisen. Ottaen huomioon, ettei säännöksen muutoksilla ole olennaisesti tarkoitettu laajentaa luvanmyöntämiskiellon soveltamisalaa, vesioikeus katsoo, ettei säännös ainakaan lähtökohtaisesti estä luvan myöntämistä suurten tekojärvien rakentamiseen. |